A trent’anni dalla Legge n. 109/1994, la stagione riformatrice che ha inciso in profondità sull’architettura degli appalti pubblici italiani, la figura del Responsabile Unico del Procedimento – oggi Responsabile Unico di Progetto – torna al centro del dibattito istituzionale. Non più mero snodo procedimentale, ma perno strategico dell’intero ciclo di vita del contratto pubblico. Ne parliamo con il Prof. Ing. Giovanni Rizzari – Ingegnere Umanista, Project Manager, analista di scenari per gli appalti pubblici, già Dirigente U.T.C., tra i primi R.U.P. nominati con la cosiddetta Legge 109/1994 “Merloni” e oggi riconosciuto come Decano dei R.U.P. italiani. Docente universitario di sostenibilità e servizi urbani ambientali, Rizzari è promotore e ideatore del “Manifesto del R.U.P.”. La sua è una voce che coniuga esperienza operativa e visione sistemica. Una riflessione che attraversa l’evoluzione normativa, fino all’attuale Codice dei contratti pubblici, e che intercetta le tensioni irrisolte tra accrescimento delle responsabilità individuali e fragilità dell’impianto organizzativo delle stazioni appaltanti. Il R.U.P., nella lettura del Professore, ha progressivamente assunto i tratti del Project Manager pubblico: regista dell’intero ciclo contrattuale, garante del “risultato” e dell’interesse generale, presidio tecnico-amministrativo in un ecosistema sempre più complesso, segnato da digitalizzazione obbligatoria, partenariati pubblico-privati, accountability e transizione sostenibile. Ma a fronte di questa centralità, resta aperta la questione delle risorse – umane, strumentali, formative – e di un sistema che spesso attribuisce competenze senza consolidare adeguate strutture di supporto. È in questo equilibrio instabile tra missione e mezzi che si colloca l’intervista che segue. Un confronto che affronta le discontinuità introdotte negli ultimi trent’anni, le permanenze strutturali ancora critiche, la necessità di una formazione multidisciplinare – fino all’idea di una “Accademia dei R.U.P.” – e le ambivalenze della
digitalizzazione, tra promessa di efficienza e rischio di nuova complessità. Sul fondo, una domanda di sistema: il R.U.P. del prossimo decennio sarà un funzionario sovraccarico o il vero regista manageriale dell’appalto pubblico? La risposta, suggerisce Rizzari, non è solo normativa. È culturale, organizzativa ed etica. Ed è lì che si gioca la partita della credibilità e dell’efficacia della spesa pubblica.
Professore, Lei è stato nominato tra i primi R.U.P. con la Legge 109/1994, la cosiddetta “Merloni”, e viene oggi considerato il Decano dei R.U.P. italiani, a trent’anni da quella stagione riformatrice, quali sono – a Suo giudizio – le discontinuità più rilevanti intervenute nel ruolo del Responsabile Unico del Procedimento e quali, invece, le permanenze strutturali che ancora caratterizzano la funzione?
L’evoluzione della figura, seguendo la scia della traccia normativa originale, si è mossa nel senso di accrescere sempre di più la centralità del ruolo del R.U.P. all’interno del contesto degli appalti – che nel frattempo si sviluppavano in complessità e difficoltà – prefigurandolo come un vero Project Manager o piuttosto come un EROE MODERNO, come amo definirlo in una mia vignetta di divagazione ironica-iconica che spesso propongo provocatoriamente durante gli eventi di formazione per stimolare il dibattito o meglio per affermate lo spirito di identità e il senso di appartenenza dei R.U.P. a un elite nell’ambito della P.A. (un vero corpo speciale di eccellenza come i Marines o i Navy Seals per utilizzare una metafora militare). A prescindere dalle benevole provocazioni e dai paradossi (come nella mia vignetta n.1 che ho citato) il consolidarsi di tale visione allargata del ruolo si esprime proprio nella nuova definizione di Responsabile del progetto piuttosto che di Responsabile del procedimento (che consente di mantenere l’acronimo) richiamandosi anche al nuovo schema organizzativo del neo definito “ciclo di vita del contratto” che racchiude in sé tutti i procedimenti correlati ad un appalto (analogamente all’insieme dei processi che nel project management compongono un progetto). Quindi con questa nuova definizione si è definitivamente affermato il principio che il R.U.P. è Project manager dell’intero appalto pubblico in tutte le sue fasi. Passando, invece, alle permanenze strutturali che avvolgono la figura debbo necessariamente, seppure con rammarico, confermare le carenze del contesto in cui il R.U.P. è ancora attualmente chiamato a svolgere il suo ruolo. Purtroppo, infatti, all’attribuzione progressiva nelle varie modifiche successive alla Legge Merloni di sempre nuove competenze e responsabilità per il R.U.P. non è seguito il parallelo sviluppo di un sistema organizzativo e di adeguati strumenti operativi tali da garantirgli innanzitutto una efficiente e stabile squadra di supporto alle sue attività malgrado l’istituzione dei Responsabili del Procedimento di Fase (peraltro non sempre attuata o attuabile per carenza di organico). Ciò ha costretto il R.U.P. a essere contemporaneamente un organizzatore e un esecutore delle proprie attività creando un pericoloso sovraccarico ed un corto circuito contrario ad ogni sano principio gestionale e organizzativo i quali debbono fondarsi su una catena ragionata di deleghe e di attribuzione delle responsabilità, che non possono gravare indiscriminatamente su un unico soggetto. Mi riferisco in particolare alla locuzione vessatoria introdotta all’art. 6 c. 3 dell’ALLEGATO I.2 del Codice in cui si afferma: “3. Il RUP esercita altresì tutte le competenze che gli sono attribuite da specifiche disposizioni del codice e, in ogni caso, svolge tutti i compiti relativi alla realizzazione dell’intervento pubblico che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti.” Questa è un’affermazione è, a mio avviso, paragonabile alla emissione di un assegno “in bianco” per cui non sono noti né l’importo né la data di scadenza all’incasso. Quindi se è ovvio che il R.U.P. disegnato attualmente deve avere le competenze di Pico della Mirandola (tecniche, amministrative, giuridiche, finanziarie e manageriali) è imprescindibile anche che il sistema organizzativo governato dalla volontà degli “sponsor” del progetto (ovvero i vertici politici e direzionali delle S.A.) vada strutturato in modo da garantirgli le risorse professionali, formative ed economiche necessarie ( a prescindere dal tema di una giusta retribuzione che resta una questione aperta per tutti i dipendenti pubblici) . In sostanza, per analogia con le aziende private, se si vuole che il R.U P. – novello Project Manager per l’appalto e il contratto, come disegnato nell’ultima emissione del Codice, garantisca il “risultato” atteso secondo l’art. 1 – c. 1 del codice, occorre prioritariamente assicurargli adeguate risorse umane, strumentali e finanziarie.
Lei è ideatore e promotore del “Manifesto del R.U.P.”, pubblicato nel trentennale della Legge 109/94. Qual è la visione strategica che propone per il R.U.P. del prossimo decennio? Ritiene che si debba evolvere verso una figura sempre più manageriale, dotata di competenze economico-finanziarie e di analisi del rischio, oltre che tecnico-giuridiche?
Come ho già osservato in precedenza con la odierna formulazione del Codice è indiscussa la coincidenza del ruolo del R.U.P. con la figura del Project Manager la cui competenza deve essere – per definizione del ruolo – multidisciplinare. Questa scelta impone ovviamente un’ampia riflessione sul tema della competenze richieste al R.U.P.. A mio avviso, se vogliamo davvero considerare il R.U.P. un Project Manager, occorre superare la limitazione che, ad esempio, per i lavori debba essere “un tecnico” in senso stretto. Avverto infatti quotidianamente e sempre di più sul campo l’esigenza dei R.U.P. di risolvere questioni che si pongono più come rovelli giuridici (es. situazioni di pre-contenzioso e necessità di rinegoziazione dei patti contrattuali) che come problemi tecnici o di assumere decisioni caratterizzate da valutazioni legali e finanziarie. Complesse. Queste problematiche richiedono competenze trasversali (rispetto a quelle tecniche) che in atto i futuri ingegneri/architetti/geometri non apprendono nelle aule scolastiche e universitarie e che devono condurre ad una revisione epocale dei piani di studio per il futuro inserendovi certamente i principi basilari del diritto amministrativo e della gestione finanziaria. Penso, ad esempio con preoccupazione (e mi capita spesso) ad un R.U.P. impegnato in un appalto di partenariato pubblico – privato (es: project financing), in balia dell’Impresa proponente e dei suoi agguerriti consulenti o ad una ipotesi di accordo bonario con l’appaltatore sulle riserve contabili. Tutto ciò va attuato – a mio avviso – senza escludere la formazione già prevista dal codice, ma partendo dalla considerazione che questa non è sufficiente se si ignorano i principi base delle varie discipline e queste – a mio avviso – si devono apprendere in sede di formazione scolastica e universitaria. Per questo penso da tempo a un corso di laurea in ingegneria o in architettura gestionale dedicato agli appalti pubblici o a un percorso di perfezionamento post lauream (un master o un dottorato) che prefiguri una vera e propria ACCADEMIA DEI R.U.P. Il tema purtroppo andrebbe affrontato a monte degli appalti e a prescindere dalle Stazioni Appaltanti e inquadrato nelle falle che caratterizzano il rapporto tra offerta formativa scolastica ed esigenze del mercato del lavoro (in questo caso nel settore pubblico). Ma dovremmo affrontare un argomento di più ampia portata che porterebbe lontano dal tema di questa conversazione
La digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici è ormai obbligatoria. Le piattaforme interoperabili e la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici stanno realmente producendo efficienza e trasparenza oppure stiamo assistendo a un trasferimento della complessità dal piano cartaceo a quello informatico?
Questa domanda pone l’accento su un altro difetto strutturale del sistema, un sogno del legislatore avviato ma tuttora incompiuto. I difetti di interoperabilità tra le piattaforme certificate soprattutto rispetto a quella dell’ANAC e i continui malfunzionamenti di quest’ultima hanno finito con l’impegnare la maggior parte delle energie e del tempo prezioso dei R.U.P. , spesso incastrati a risolvere “bugs” informatici piuttosto che a mettere in campo idee, proposte e soluzioni ai mille problemi quotidiani degli appalti (quello che si chiede a un varo Project Manager). Tutto questo è il contrario dell’efficienza (e dell’economia di costi e tempo) che si voleva ottenere migrando dal sistema cartaceo a quello digitale. La questione è endemica, come ho potuto rilevare dal grande numero di quesiti posti dai R.U.P. sui FORUM e sui BLOG delle associazioni di settore che ho avuto il privilegio di avviare e animare. E’ quindi una questione prioritaria che va risolta a livello governativo scrivendo nuove regole operative sulla digitalizzazione e monitorandone i risultati con interviste ai R.U.P. almeno a cadenza semestrale per raccoglierne e valorizzare senza soluzione di continuità il feedback. Per cui una reale efficienza dell’azione propulsiva al cambiamento dovrà consistere nel rendere pubblici i risultati di tale monitoraggio anche per raccogliere e valutate le proposte della platea dei soggetti coinvolti (i R.U.P. in prima linea). Un segnale di speranza è legato allo sviluppo crescente e travolgente dell’AI che – se correttamente educata e mirata agli appalti pubblici – potrà fornire in futuro un determinante supporto virtuale ai R.U.P.; ma qui si riapre la questione di una nuova competenza da acquisire e di un’adeguata formazione a partire dalle Università.
A giorni il 20 di febbraio è prevista “La notte bianca degli appalti pubblici” che giunge alla sua decima e ultima edizione e a cui sappiamo che parteciperà come ospite con UNITEL, qual è, a suo avviso, il senso simbolico di questa chiusura? È il compimento di un ciclo storico del settore o l’avvio di una nuova fase, in cui la cultura dell’appalto deve misurarsi con transizione digitale, sostenibilità e accountability?
L’evento, proposto come seminario, è organizzato dal IEOPA – Istituto Etico per l’Osservazione e la Promozione degli Appalti con sede a ROMA. Si tratta di un soggetto privato costituito prevalentemente da giuristi specializzata nelle procedure di gara e nei procedimenti amministrativi e impegnata nella promozione e nella formazione sui relativi temi culturali. L’iniziativa è stata un punto di riferimento e occasione di incontro negli anni per gli operatori pubblici e privati del settore per fare il punto sia sulle novità normative che sui più aggiornati orientamenti giurisprudenziali in materia di appalti coinvolgendo noti esperti di vari settori della P.A., della professione, dell’economia e della cultura. Partecipando all’evento come ospite d’onore a fianco di UNITE e non – questa volta – come relatore, posso riferire che pare fosse già idea predeterminata dei Promotori un ciclo di durata decennale dell’evento; ma suppongo che ciò preluda, nelle intenzioni dello IEOPA (sempre molto attivo nel settore), a proporre in futuro un nuovo clichè divulgativo. Poiché tra i primi argomenti trattati in programma vi è quello dell’AI , ma vi sono incluse anche tematiche di più ampio respiro e interesse, mi sento a prima vista di confermare la Vostra intuizione (che approfondirò certamente con Promotori) e mi auguro che ciò preluda in questa come in altre iniziative ad una nuova visione del mondo degli appalti in cui gli obiettivi di transizione, sostenibilità e accountability non trascurino mai di porre la persona e i suoi bisogni al centro dell’universo pubblico. Infine, guardando alle giovani generazioni di tecnici e funzionari pubblici, quale messaggio si sente di consegnare loro, quali competenze, ma soprattutto quale etica professionale, ritiene indispensabili per garantire che l’appalto pubblico torni ad essere uno strumento di sviluppo e non terreno di conflitto o di paralisi amministrativa. Stanti le difficoltà e l’inadeguatezza strutturale del sistema che ho descritto mi rendo conto che è difficile lanciare un segnale convincente e persuasivo di resistenza ai R.U.P., sempre più isolati, demotivati e negletti. Sento, comunque, sulla base della mia fortunata esperienza nell’incontro con R.U.P. capaci e virtuosi, circostanza mi spinge ancora a proseguire e incrementare il percorso divulgativo avviato, di dare a tale straordinaria categoria di servitori delle istituzioni due suggerimenti: 1. non smettere di curare sotto ogni aspetto del loro campo di azione di essere curiosi e di acquisire e rafforzare i pilastri dell’autorevolezza e dell’attitudine decisionale loro richiesta: Conoscenza, competenza, esperienza e abilità; 2. non restare mai isolati, ma costituire – o aderire – a reti e circuiti (anche non istituzionali e al di fuori della propria S.A.) di aggregazione, scambio, confronto, solidarietà , supporto per condividere problemi e soluzioni e costruire progressivamente una forza impulsiva sulle istituzioni mirata al miglioramento del sistema e a garantire condizioni operative efficaci in un clima sicuro, disteso e soddisfacente. Questo è il messaggio che mi sento di trasferire a tutti sulla base dei principi che ho trasfuso nel MANIFESTO DEL R.U.P. cui rinvio anche per l’irrinunciabile rispetto dei principi etici.
Grazie.
di Mat. Lib.
