di Antonio Verderosa –
L’approvazione dei Piani Urbanistici Comunali rappresenta oggi uno dei passaggi più delicati e strategici per il governo del territorio, soprattutto alla luce delle recenti riforme normative che hanno imposto ai Comuni scadenze certe e non più procrastinabili. Tuttavia, a fronte di un quadro legislativo e regolamentare che definisce in modo puntuale tempi, fasi e responsabilità dei diversi soggetti coinvolti, la concreta attuazione dei procedimenti di pianificazione continua a scontrarsi con un ostacolo strutturale e ormai ricorrente: i ritardi nell’espressione dei pareri da parte degli enti sovraordinati. In questo evidente scarto tra norma e prassi si colloca il vero nodo irrisolto della pianificazione urbanistica in Campania, dove il rispetto dei termini di approvazione dei PUC rischia di essere compromesso non già dall’inerzia delle amministrazioni comunali, ma dalle difficoltà, organizzative e procedurali, degli apparati chiamati a concorrere alla formazione degli strumenti urbanistici generali. In tale contesto si inserisce la Legge regionale Campania 22 luglio 2025, n. 13 (pubblicata sul BURC n. 51 del 23 luglio 2025), che è intervenuta in modo chiaro, esplicito e definitivo sulla disciplina delle scadenze dei procedimenti di pianificazione urbanistica comunale, modificando l’articolo 44, comma 2, della Legge regionale 22 dicembre 2004, n. 16 (“Norme sul governo del territorio”) e ponendo fine a un lungo periodo di incertezza normativa. Con tale intervento, il legislatore regionale ha stabilito che tutti i Comuni sono obbligati ad adottare il Piano Urbanistico Comunale entro il termine perentorio del 31 dicembre 2025 e a procedere alla sua approvazione entro il 30 giugno 2026, rafforzando in modo inequivoco il carattere cogente e non più procrastinabile della pianificazione generale quale presupposto indispensabile per il governo del territorio, per la certezza delle regole urbanistiche e per l’effettiva attuazione delle politiche di sviluppo. Contestualmente, la medesima legge ha prorogato fino al 30 giugno 2026 l’applicazione del regime transitorio di cui all’articolo 9 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico dell’edilizia) nei Comuni ancora privi di PUC approvato, evitando un vuoto normativo ma senza attenuare in alcun modo l’obbligo di completare i procedimenti in corso. Al fine di salvaguardare gli iter già avviati e favorirne la conclusione, la L.R. n. 13/2025 consente inoltre l’adozione del PUC entro il 31 dicembre 2025 secondo la disciplina previgente alle modifiche introdotte dalla Legge regionale 29 aprile 2024, n. 5, comprese le procedure di cui al Regolamento regionale 4 agosto 2011, n. 5 (“Regolamento di attuazione per il governo del territorio”). Il quadro normativo che ne deriva risulta, dunque, chiaro, strutturato e privo di ambiguità; ciò che appare invece sempre più critico è la reale sostenibilità dei tempi di approvazione, alla luce delle prassi amministrative consolidate e dei comportamenti degli enti sovraordinati chiamati a rendere pareri obbligatori, il cui operato rischia di compromettere l’effettiva attuazione degli obiettivi fissati dal legislatore regionale.
I tempi procedimentali sulla carta
Sia il Regolamento regionale 4 agosto 2011, n. 5 (“Regolamento di attuazione per il governo del territorio”), sia il più recente Regolamento regionale 6 ottobre 2025, n. 3 (“Regolamento di attuazione dell’articolo 43-bis della Legge regionale 22 dicembre 2004, n. 16”) disciplinano in modo puntuale e coerente il procedimento di formazione e approvazione dei Piani Urbanistici Comunali, scandendo l’iter in fasi procedimentali chiaramente definite e caratterizzate da termini certi e predeterminati, relativi alla pubblicazione del Piano adottato, alla presentazione delle osservazioni, alla valutazione e controdeduzione delle stesse, nonché alla trasmissione degli elaborati agli enti competenti e all’acquisizione dei pareri, nulla osta e atti endoprocedimentali obbligatori. In particolare, il Regolamento regionale n. 5/2011 stabilisce che la Provincia debba rendere la dichiarazione di coerenza del PUC con il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) entro il termine di sessanta giorni dalla trasmissione degli elaborati completi, che il Consiglio comunale proceda all’approvazione del Piano entro sessanta giorni dalla ricezione degli atti corredati da tutti i pareri obbligatori e che le procedure di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) si svolgano nel rispetto dei termini massimi previsti dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. Tali principi di certezza temporale, coordinamento procedimentale e responsabilizzazione delle amministrazioni coinvolte sono ulteriormente ribaditi e rafforzati dal Regolamento regionale n. 3/2025, che richiama espressamente la necessità di una effettiva cooperazione istituzionale tra amministrazioni procedenti e amministrazioni competenti, introducendo meccanismi volti a contrastare inerzie e ritardi nella fase di acquisizione dei pareri, in coerenza con i principi generali di efficienza, semplificazione e buon andamento dell’azione amministrativa.
La realtà amministrativa: il vero collo di bottiglia
Tuttavia, a fronte di un impianto normativo formalmente coerente e puntualmente strutturato, la realtà applicativa dei procedimenti di pianificazione urbanistica restituisce un quadro profondamente diverso e critico. È ormai esperienza diffusa, consolidata nella prassi amministrativa, che Soprintendenze competenti ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, Autorità di Bacino distrettuali, Genio Civile, Aziende Sanitarie Locali (ASL) e altri uffici periferici regionali non rilascino i pareri, i nulla osta e le autorizzazioni di competenza nei termini previsti dalla normativa vigente, spesso senza l’adozione di atti formali di sospensione del procedimento o senza una motivazione puntuale e giuridicamente rilevante, determinando di fatto una paralisi procedimentale di iter che, secondo il legislatore regionale, dovrebbero concludersi in tempi certi e predeterminati. Tali pareri non hanno natura facoltativa, ma costituiscono atti endoprocedimentali obbligatori, espressamente richiesti dalla Legge regionale 22 dicembre 2004, n. 16, dal Regolamento regionale 4 agosto 2011, n. 5 e, da ultimo, dal Regolamento regionale 6 ottobre 2025, n. 3, senza i quali il Consiglio comunale non può legittimamente procedere all’approvazione del Piano Urbanistico Comunale. Ne deriva una situazione oggettivamente paradossale e sistemicamente incoerente: mentre ai Comuni viene imposto un termine perentorio di approvazione del PUC al 30 giugno 2026, ai sensi dell’articolo 44, comma 2, della L.R. 16/2004, come modificato dalla Legge regionale 22 luglio 2025, n. 13, gli enti chiamati a concorrere al procedimento non risultano assoggettati, nella prassi, a un’effettiva responsabilizzazione sui tempi procedimentali, rendendo l’obiettivo normativo difficilmente raggiungibile e scaricando sui Comuni le conseguenze di ritardi non imputabili alla loro sfera di competenza. In tale contesto si colloca l’articolo 6 del Regolamento regionale Campania 6 ottobre 2025, n. 3, che disciplina in modo organico il procedimento di formazione, pubblicazione e approvazione dei piani territoriali e urbanistici, ponendo al centro della fase istruttoria l’acquisizione dei pareri, nulla osta, autorizzazioni e altri atti endoprocedimentali obbligatori da parte delle amministrazioni competenti. La disposizione, nel tentativo di contrastare inerzie e ritardi, prevede espressamente la possibilità di ricorrere alla conferenza di servizi semplificata ai sensi dell’articolo 14-bis della Legge 7 agosto 1990, n. 241, stabilendo, al comma 6, che il mancato intervento delle amministrazioni convocate entro il termine di conclusione della conferenza comporta l’acquisizione dell’assenso, così come sono equiparati all’assenso l’assenza o il dissenso non motivato o riferito a questioni non pertinenti. Il medesimo comma impone inoltre che, in caso di dissenso, le amministrazioni non possano limitarsi a una generica espressione di contrarietà, ma debbano indicare puntualmente le misure e le prescrizioni necessarie per superare gli elementi di contrasto. Nonostante tale apparato normativo avanzato, permane tuttavia una evidente tensione tra la disciplina regolamentare e le prassi applicative, che continua a compromettere la reale effettività dei termini procedimentali e a mettere in discussione la concreta possibilità di rispettare le scadenze fissate dal legislatore regionale per l’approvazione dei PUC. Laddove non si ricorra alla conferenza di servizi, i pareri delle amministrazioni competenti devono essere trasmessi in forma unitaria e, ai sensi dell’articolo 6, comma 9, del Regolamento regionale Campania 6 ottobre 2025, n. 3 (“Regolamento di attuazione dell’articolo 43-bis della Legge regionale 22 dicembre 2004, n. 16”), si considerano favorevolmente acquisiti qualora non siano resi nei termini previsti dalla Legge 7 agosto 1990, n. 241, mentre eventuali dissensi devono essere necessariamente motivati e corredati da prescrizioni puntuali idonee a superare le criticità rilevate, come espressamente stabilito dall’articolo 6, comma 6, del medesimo Regolamento regionale n. 3/2025. Tale disciplina regolamentare costituisce il più recente e significativo tentativo del legislatore regionale di porre rimedio ai ritardi endemici che caratterizzano da anni l’azione degli enti sovraordinati chiamati a concorrere alla formazione dei Piani Urbanistici Comunali, ed in particolare delle Province, il cui ruolo risulta centrale in relazione alla dichiarazione di coerenza del PUC con il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP). A tal riguardo, l’articolo 3, comma 4, del Regolamento regionale 4 agosto 2011, n. 5 (“Regolamento di attuazione per il governo del territorio”), tuttora applicabile ai procedimenti in regime transitorio ai sensi dell’articolo 22 del Regolamento regionale n. 3/2025, stabilisce che la Provincia debba esprimere la verifica di coerenza entro il termine di sessanta giorni dalla ricezione degli atti completi, termine che il sistema normativo considera pienamente esigibile e funzionale alla conclusione dell’iter di approvazione. Nella prassi amministrativa campana, tuttavia, tale scansione temporale risulta frequentemente disattesa, anche a causa del sottodimensionamento strutturale degli uffici provinciali e della carenza di risorse tecniche e organizzative, determinando una evidente frattura tra l’assetto normativo – improntato a criteri di efficienza, certezza dei tempi e responsabilizzazione delle amministrazioni – e la concreta capacità degli apparati amministrativi di rispettare le scadenze imposte. Ne consegue che, nonostante l’impianto avanzato delineato dal Regolamento regionale n. 3/2025, la Regione Campania mostra di non essere ancora pienamente pronta ad operare come regione virtuosa in materia di pianificazione urbanistica, poiché, in assenza di un effettivo rafforzamento degli uffici provinciali e di una rigorosa applicazione dei termini procedimentali previsti dalla Legge regionale 22 dicembre 2004, n. 16, come modificata dalla Legge regionale 22 luglio 2025, n. 13, il rischio concreto è che anche le più recenti innovazioni regolamentari restino largamente inattuate, compromettendo il rispetto dei termini di approvazione dei PUC e vanificando gli obiettivi di semplificazione, certezza del diritto e buon andamento dell’azione amministrativa perseguiti dal legislatore regionale. Tale disciplina normativa è volta a contenere i ritardi e l’inerzia procedimentale, tuttavia nella prassi gli enti tutori, comprese Soprintendenze, Autorità di Bacino, Genio Civile, ASL e – non di rado – la stessa Provincia nell’ambito del raccordo del PTCP sulla coerenza territoriale continuano a richiedere integrazioni documentali meramente formali o ripetitive, non pertinenti ai contenuti sostanziali del Piano, producendo un effetto di dilazione che contrasta con la ratio del regolamento e con i principi di celerità, efficienza e buona amministrazione. Va altresì osservato che la partecipazione della Provincia nell’ambito della verifica di coerenza con il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) rappresenta spesso un ulteriore collo di bottiglia procedurale, stante l’ampiezza degli ambiti di analisi richiesti e la mancanza di termini perentori di risposta, con ciò compromettendo l’effettiva operatività delle previsioni del comma 6 e la possibilità di pervenire all’approvazione dei Piani entro i termini fissati dall’art. 44 della Legge regionale 22 dicembre 2004, n. 16, come modificato dalla Legge regionale 22 luglio 2025, n. 13. Tale quadro evidenzia la necessità di un effettivo coordinamento cooperativo tra amministrazioni, che superi prassi difensive di mera verifica formale e garantisca, nel rispetto dei limiti e delle competenze, la tempestiva conclusione dei procedimenti urbanistici, conformemente ai principi generali dell’azione amministrativa e agli obiettivi di semplificazione perseguiti dalla recente riforma normativa regionale. L’articolo 8 del Regolamento regionale Campania 6 ottobre 2025, n. 3, attuativo dell’articolo 44 della Legge regionale 22 dicembre 2004, n. 16, disciplina in modo puntuale l’esercizio dei poteri sostitutivi regionali nei confronti dei Comuni inadempienti agli obblighi di adozione e approvazione del Piano Urbanistico Comunale, configurando un meccanismo volto a garantire l’effettività della pianificazione urbanistica e a superare situazioni di inerzia amministrativa non più tollerabili. In particolare, la norma prevede che la Regione, ai soli fini di dare attuazione alle disposizioni dell’articolo 44 della L.R. 16/2004, proceda all’attivazione dei poteri sostitutivi mediante la nomina di un Commissario ad acta, con decreto del Presidente della Giunta regionale, su proposta dell’Assessore competente, previa diffida ad adempiere rivolta all’amministrazione comunale interessata; la durata e le modalità di svolgimento dell’incarico commissariale sono stabilite nel provvedimento di nomina. Il procedimento sostitutivo è preceduto e accompagnato da una fase di monitoraggio e verifica dello stato di avanzamento dei procedimenti di pianificazione, demandata alla struttura amministrativa regionale competente in materia di governo del territorio, la quale, accertata la persistente inadempienza alla data fissata dalla legge regionale, determina l’avvio della fase commissariale decorsi centocinquanta giorni dalla diffida, rafforzando così il carattere cogente e non più procrastinabile dell’obbligo di pianificazione. A completamento del sistema, il regolamento istituisce presso la medesima struttura regionale un elenco regionale dei Commissari ad acta, formato sulla base di curricula attestanti titoli universitari ed esperienze professionali specifiche in materia urbanistica, a garanzia della competenza tecnica e dell’imparzialità dell’azione sostitutiva. L’intero impianto normativo evidenzia come l’esercizio dei poteri sostitutivi non costituisca una misura eccezionale o punitiva, bensì uno strumento ordinario di garanzia dell’interesse pubblico al corretto governo del territorio, finalizzato a evitare che l’inerzia dei singoli Comuni comprometta l’attuazione delle politiche urbanistiche regionali e la certezza del quadro pianificatorio complessivo.
Un obiettivo irrealistico senza una svolta organizzativa
In assenza di una effettiva leale collaborazione istituzionale, il termine del 30 giugno 2026 per l’approvazione dei Piani Urbanistici Comunali, fissato dall’articolo 44, comma 2, della Legge regionale Campania 22 dicembre 2004, n. 16, come modificato dalla Legge regionale 22 luglio 2025, n. 13, rischia concretamente di trasformarsi in un obiettivo meramente teorico, se non addirittura irrealistico. Non risulta infatti giuridicamente né amministrativamente sostenibile che il mancato rispetto delle tempistiche procedimentali da parte di soggetti terzi chiamati a rendere pareri obbligatori – ai sensi del Regolamento regionale Campania 6 ottobre 2025, n. 3 e della Legge 7 agosto 1990, n. 241 – ricada esclusivamente sui Comuni, i quali hanno adempiuto agli obblighi di competenza relativi all’adozione del Piano, alla pubblicazione, alla partecipazione pubblica e alla completa istruttoria tecnica e ambientale. La pianificazione urbanistica comunale, per espressa previsione della L.R. 16/2004, come riformata dalla L.R. 29 aprile 2024, n. 5, costituisce infatti un processo cooperativo multilivello, che coinvolge amministrazioni comunali, enti sovraordinati e strutture regionali, sicché il mancato rispetto dei termini da parte anche di uno solo di tali livelli compromette l’intero procedimento, vanificando la ratio delle recenti riforme legislative improntate alla semplificazione, alla certezza dei tempi e alla responsabilizzazione degli attori istituzionali. In tale quadro normativo rinnovato, il Piano Strutturale Urbanistico (PSU) assume un ruolo centrale e rafforzato nel governo del territorio comunale, ai sensi dell’articolo 23 della Legge regionale 22 dicembre 2004, n. 16, come modificato dalla Legge regionale 29 aprile 2024, n. 5, configurandosi quale strumento strategico deputato a definire obiettivi, indirizzi e strategie di lungo periodo della pianificazione, nel rispetto della pianificazione paesaggistica e delle disposizioni del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonché in coerenza con il Piano Territoriale Regionale (PTR), il Piano Territoriale Metropolitano (PTM) e il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP). In particolare, il PSU individua gli obiettivi di governo del territorio e le strategie di rigenerazione urbana e territoriale, di tutela e valorizzazione del paesaggio, di contrasto al consumo di suolo, di mitigazione dei rischi naturali e antropici e di riordino degli insediamenti, definendo le parti del territorio urbanizzato e rurale di cui all’articolo 2-bis della L.R. 16/2004, equiparate alle zone territoriali omogenee del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, e individuando le trasformazioni fisiche e funzionali ammissibili in un’ottica di sviluppo sostenibile, di salvaguardia dei centri storici e di qualità urbana. Il PSU, inoltre, recepisce e rende operative le innovazioni normative introdotte in materia di programmi operativi e rigenerazione urbana, integrandosi, ove necessario, con i Programmi Operativi Urbanistici di cui agli articoli 33-bis, 33-ter e 33-quater della L.R. 16/2004, come introdotti e rafforzati dalla L.R. 5/2024, e disciplina le forme di incentivazione urbanistica, le premialità volumetriche e le condizioni di qualità architettonica, energetica, sismica e ambientale degli interventi, nel rispetto dei limiti inderogabili di legge e degli standard urbanistici di cui al D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, promuovendo il riuso, la rigenerazione e la densificazione del patrimonio edilizio esistente quale alternativa strutturale alle espansioni e prevedendo la delocalizzazione degli edifici ricadenti in aree a rischio, secondo quanto disposto dai commi 2-ter e 9-quater e seguenti dell’articolo 23, confermando così la funzione del PSU quale asse portante di una pianificazione orientata alla qualità urbana, alla sostenibilità e alla riduzione del consumo di suolo, coerente con il rinnovato quadro normativo regionale e con gli obiettivi di interesse pubblico sottesi alla riforma urbanistica campana.
Una questione di credibilità del sistema
Il rischio che si profila non è soltanto procedurale, ma assume una evidente valenza politico-istituzionale: qualora l’approvazione dei Piani Urbanistici Comunali entro il termine del 30 giugno 2026, fissato dall’articolo 44, comma 2, della Legge regionale 22 dicembre 2004, n. 16, come modificato dalla Legge regionale 22 luglio 2025, n. 13, dovesse risultare irraggiungibile per cause non imputabili alle amministrazioni comunali, verrebbe irrimediabilmente compromessa la credibilità dell’intero impianto normativo regionale, con l’inevitabile proliferazione di contenziosi, istanze di proroga e, soprattutto, con il concreto rischio di un nuovo e prolungato stallo della pianificazione urbanistica. Per scongiurare tale scenario, appare indispensabile e non più rinviabile che la Regione Campania, nell’esercizio delle proprie funzioni di indirizzo e coordinamento, accompagni l’obbligo imposto ai Comuni con meccanismi effettivi di monitoraggio, coordinamento e responsabilizzazione degli enti sovraordinati, assicurando che i pareri, nulla osta e atti endoprocedimentali obbligatori siano resi nei termini previsti dal Regolamento regionale 6 ottobre 2025, n. 3 e dalla Legge 7 agosto 1990, n. 241; in difetto, l’obiettivo dell’approvazione generalizzata dei PUC rischia di restare, ancora una volta, un enunciato normativo privo di reale efficacia, con grave pregiudizio per il governo del territorio, per la certezza del diritto e per la stessa autorevolezza dell’azione legislativa e amministrativa regionale.
di Antonio Verderosa
